中国民航两只手的较量价格一直是市场所关注的问题。价格由谁决定?怎样决定?但是，中国民航在机票价格的决定问题上，一直存在着两只手的较量。本案例对中国民航的禁折令，中国民航的亏损，民航的票价等问题进行了描述，期望引起人们对此的分析。1 禁折令下达在中国，民航是一个垄断的行业，航空飞行运输、机场、空域都是统一管理，独家经营。这种管理的体制和模式一直持续到 80 年代，导致飞机陈旧，航线少，乘飞机成为一种“特权”或“荣誉”，极不适应国民经济发展需要和民众对快速、安全出行的需要。80 年代中期，小平同志指示“民航一定要企业化”。1987 年，全国民航系统实施体制改革，力图改变政企不分、独家经营的局面。全国民航体制改革的两个 基本要点是：?民航与飞行队分离。国家民航总局下设地区管理局，行使政府职能，不再直接经营航运业务;设立六大骨干航空公司(国际航、东方航、南方航、北 方航、西南航、西北航)，由民航总局管理，鼓励地方创办航空公司，打破独家经营。?机场和航空运输分离。机场成为独立企业，服务于各航空公司，收取服务费 用。中国民航的改革，远未达到其设计目标，但改革仍然极大地促进了中国民航的发展：到 1997，全国拥有民用航空运输公司 35 家(其中 民航总局直属航空公司 10 家，地方航空公司 25 家)，拥有运输飞机约 485 架(其中波音系统 229 架，空中客车 48 架，麦道 54 架)，运送旅客 5630 万 人，运输总周转量 866771 万吨公里，其中六家骨干航空公司分别占全国民航系统的 63.1%、69.%和 77.8%。借助改革的推动，我国民航不断加快飞机的更新换代步伐，大量添置新型飞机。目前，我国民航的主力飞机，均为世界上最先进的机型。在这场改革中，机票价格亦在发生变动。1980 年 3 月，民航系统实行成本核算，机票价格由物价局审批。1984 年，社会代理人出现。代理人要向航空公司缴纳回扣，并向乘客收取手续费。1987 年 10 月，以西南航空公司和成都双流机场为试点，政企逐渐分家。1987 年1993 年上半年，民航票价出现浮动，旅游热线可上浮 20%，冷线可下调 20%。1993 年下半年，取消航空公司向代理人、代理人向乘客收取的两种收费，转为航空公司向代理人支付 3%的代理费。1997 年 11 月，民航实行“一种票价，多种折扣”的票价体系，优惠幅度在 5%40%。民航总局和所有航空公司都希望依靠这种体系将中国的民航业发展到和美国一个高度。民航是资金高度密集的行业，对于维持每一个航班、每一条航线，甚至对于维持一个航空公司，变动费用所占的比重并不大。因此，每增加的一位乘客的票款收 入，几乎都可以构成对航空公司的边际贡献，可扣减固定费用。加之由于民航运力的相对过剩和高速公路、铁路的冲击，竞争“骤然”激烈。1998 年新春伊始，国内各航空公司为吸引客源，各出奇招，从而引发“价格大战”从 8 折到 6 折，再从 6 折到 5 折，最大折扣达到 3 折。1998 年 4月，民航全航业亏损，结束了连续 19 年的盈利历史。民航总局震惊了，一翻财务统计报表：1997 年，民航全行业盈利 18 亿元。1998 年，打折盛行，民航全行业亏损 29 亿元。再仔细核算，中国民航乘客， 每人每次平均票价 1000 元，1998 年运送旅客 5755 万人。如果少打一折，即可增加收入(几乎是纯利润)近 60 亿元，民航就不会全行业亏损。问题找到了，办法也就有了。1998 年 5 月 8 日，民航总局规定，各航空公司票价最低只能打八折。1999 年，民航总局对票价的管制更加严厉。民航规定，1999 年 2 月 1 日起，票价按国家公布价销售，不得打折。国家计委和民航总局联合发出关于加强 国内航线票价管理制止低价竞销行为的通知，提出规范各航空公司的国内航线票价，加强对特殊优惠票价的管理，航空公司必须严格按照规定的标准向销售代理人 支付手续费，并规定了违规处理办法。根据这个通知，国内旅游团队机票从原先 8 折的优惠价调为 9 折，国内各大航空公司机票更不能竞相降价。局航总局 4 月 1 日强行下达了“禁折令”。 2 各方看待禁折令这个以防止国有资产流失，实现国有企业扭亏为赢，搞活国有企业的“禁折令”显然是有道理的。理应受到有关方面的欢迎。殊不知“禁折令”引起了各方，包括各航空公司的强烈反响。经济学家们反对。首先，以经济学的观点讲，任何管制，由于存在着管制成本和效率损失，因而管制最多只能获得一个次优的结果。其次，民航总局对价格的管制，并不是作为消费者的代理人，维护消费者的利益，而且借保护国有企业利益(资产)之名，行保护民航部门利益之实。实际上，根 据对我国民航业集中度的计算，发现 CR4 高达 68%且逐年上升，因而这本身就是一个垄断市场，民航总局的“禁折令”不是去促进竞争而是强化垄断。最后，民航总局的禁折令是一种典型的政企合一手法。民航总局既是运动员，又是裁判员，而且还要制定游戏比赛规则。为了自己所属企业的扭亏为赢，就直接运用行政手段号令，甚过于企业间的串谋。这显然不合理，也不合法。消费者有意见和反对。消费者反对的道理是无须多说的。况且，根据国家保护消费者的有关法律，消费者是具有了解民航价格是如何确定的“知情权”的，也有权力质疑民航成本的合理性。旅行社苦不堪言。由于已对游客有承诺，许多旅行社在禁折令后往往是赔钱赚吆喝。令人不解的是，许多航空公司亦对禁折令反对。若干航空公司“阳奉阴违”，纷纷在下面打折，如深圳与成都航线，票面价格为 1100 多元，但实际减至650 元甚至更少。1999 年中，南方、西南、四川等 5 家航空公司向民航总局报告，要求按不同航线、不同航班、不同机种实行灵活的机票政策。但是，航空公司没有等来期望的 答复，倒是民航总局关于严禁南方航线机票打折的紧急通知和停止南方航空公司飞行广州-海口、广州-南京等航线的处罚决定发布了，使人们看到了民航总局的坚 定决心。同时，民航总局有关官员面对媒体亦明确表示民航总局关于机票的政策近期不会改变。民航总局的令行禁止，机票打折之风被刹住了。但是，观众开始退场，毕竟，民航总局可以命令各航空公司，但不能命令消费者。停止打折的第一天，广州白云山机场发送 169 个航班，运送旅客 16800 人，比前一天减少 3400 人。这些旅客从机场“消失”了。当然，也有人或者结构欢迎民航的禁折令。机票不许打折，从机场消失的旅客出现在铁路、公路、河运、海运的车站和码头。与广州机场的“冷落”相比，广州、 深圳的码头繁忙起来，原来难以为继的航班满员，到海口，几乎每天都能保证发出海轮一班。铁路局亦喜不自禁，戏言要增送一面“友谊第一，比赛第二”的锦旗给 民航总局。确实，把消费者赶向自己的竞争对手的市场竞争是少见的(这种状况，如果从国务院总理的角度来看也许是一样的：反正民航、铁路、河运与海运都是国 家拥有的，谁多赚谁少赚，反正最终都是国家赚，纵使被一些民营私营企业赚，也是中国企业，政府可以收税嘛)。但是，中国民航在把消费者赶向国内的竞争对手 的同时，也把消费者赶往国外的竞争对手。前者尚可称是“友谊”，后者当然不能说是“卖国”。据统计，禁折令实施后，出境旅游人数激增。因为从广州到泰国曼 谷往返机票仅 1540 元人民币，而广州-北京的机票达 2400 元。同时，入境游客下降，国外航空公司亦挤进新的航线。无奈中，中国旅游当局向国务院正式报告，要求解决旅行社机票优惠问题。国务院有关机构为此进行专门调查。据对 974 位旅客的问卷调查统计，90%的旅客认为应当根据市场规律，采取多种优惠机票。但是，国务院没有对中国民航总局的禁折令正式表态。1999 年底，中国民航大盘点，民航总局宣布：中国民航 1999 年全行业扭亏为盈，实现利润 7.9 亿。，民航总局更加坚信禁折令是成功的、有效的、正确的。但是，2000 年 1 月至 6 月，全国民航系统又出现亏损，亏损额达 5.6 亿元。民航总局经过调查发现问题仍然出在票价打折上，于是再次强令 2000 年 2 月 1 日后禁折，并推行 2000 年 4 月 1 日在国内主要航线上实施航线联营，推行统一的结算中心制度，各机票代理商将和清算中心结帐，向指定清算银行划拨款项， 然后再由银行向航空公司划拨款项，企图以此避免航空公司间的业务争端，杜绝机票打折。如果如何呢?2000 年 4 月 1 日，实施航线联营， 成都至上海，6 个航班，总座位数超过1200 个，但总客数不过 200 人，客源大幅下降。在成都，出现报名到泰国一线的游客比春节还多，原因是成都至泰国等 航线不受联营限制，价格比到海口还低。巴黎飞北京，时间 13 个小时，法航、国航飞机才 4000 多元人民币，而国内，从成都到哈尔滨往返机票就近 4000 元。对于禁折和航线联营，各旅行社放言“五一”大假期间，国内联营航线将受到抵制。闻听此言，铁路部门喜从心来，纷纷开出各种菜单向旅行者和游客大送秋 波。针对民航禁折、航线联营后西南各大航空公司均出现业务大幅度滑坡，首次出现大规模亏损的状况。中国民航官员 4 月 14 日急飞成都商讨对策。同时，民航与成都各大旅行社的沟通会亦同时举行。沟通会上，民航方面认为，民航是国有企业，航空公司打折损失的都是国有资产，无序竞争只会亏国家的钱。不打折，价格保持了，虽然客少了，但收入总额不会 降。但是，由于禁折，1999 年减少乘客约 300 万人。为了“扭亏增盈”，民航宁可放弃扩大市场份额而不打折，真有些与消费者过不去。针对旅行社的抱怨， 民航方面认为，旅行社有一个适应过程。70 年代，成都至北京机票价 88 元，旅行社能做下来;80 年代，120 元，旅行社能做下来;到了 90年代，机票涨到 1000 多元，最终从 9 折降到 4.5 折，旅行社皆大欢喜。现在民航总局规定结算价格不低于 8.5 折，显然给旅行社带来了经营上的困难，但肯定不能像过去几 十年一样去适应，不能单单去责怪民航界。难道旅行社赚钱就依靠票价降低吗?应该考虑的是通过整个经营成本的降低来获利，机票票价仅仅是一个方面罢了。做生 意有赔有赚，以前大家赚了，现在赔点很正常。民航方面的看法无疑是有道理的，应当通过整个经营成本的降低来获利，但此种说法是否也适用民航呢?民航亏损， 是否也应当通过降低经营成本，而不是价格垄断来扭亏呢?旅行社方面认为，旅行社好比航空公司飞机的机翼，旅游发展了，航空才能发展。航线联营从根本上说是民航总局企图以价格垄断来实现其扭亏目的。机票 联营其实是一种典型的垄断，此前成渝高速公路就搞过这样的垄断，但没有成功。航空公司能撑多久?况且，航线联营不利于启动内需。事情很明显，中国航空市场 中的商务乘客并不多，主要消费者还是旅游者，但现在航空价格政策调整了，旅客会认为既然你能打折，就会持续下去的，于是开始观望、等待。旅游本身不是必须 消费类，可去可不去的就会决定不去。如此一来，旅行社组不了客源，航空公司同样损失。对于禁折和航线联营，航空公司亦有微词，一不愿自 己的姓名被公开报道的航空公司人士说，航线联营是没有办法的办法。航空公司打折损失的都是国有资产，这个责任谁来负?既然如此，就只能采取这种粗放的管理 方式。市场经济中的企业规律自然是竞争-淘汰-竞争-淘汰-出现强者，但现在民航界明显不需要强者，大家捆绑在一起，不管会不会经营，反正都为了民航的总 盘子不亏，还有谁会管消费者呢?由于民航与旅行社，一方想赚，一方只起不亏，并且都只想以最省力的办法行事，各念各自难念的经，沟通没有取得一致。